Een integer beleidsadvies
Vandaag is het onderwerp het integer handelen bij een beleidsadvies. Het maakt daarbij overigens niet uit of het gaat om een provincie, een gemeente of het rijk. Vandaar dat ik hierbij mijn advies/spoorboekje voor de totstandkoming van een integer advies presenteer onder het motto: Schrijft u ook altijd (alleen) op wat de bestuurder ervan vindt?
Bijna dagelijks worden door beleidsambtenaren adviezen geschreven. Waaraan voldoet een goed, integer en integraal advies en welke stappen moeten worden doorlopen?
Hieronder mijn spoorboekje voor een integraal integer beleidsadvies.
Een advies beschrijft:
- de aanleiding tot het advies;
- het onderwerp van een advies;
- de keuzes die kunnen worden gemaakt waarbij aan de orde is:
– de beleidsvrijheid op basis van de formele wetgeving;
– de beleidsvrijheid op basis van het collegeprogramma;
– de theoretische mogelijkheden en de praktische mogelijkheden; - diverse overwegingen van ambtelijk en bestuurlijke aard;
- het uiteindelijke advies.
- In het advies dienen twee opvattingen neer te worden gelegd:
- de opvatting van de ambtenaar (gemotiveerd waarom);
- de opvatting van de wethouder/portefeuillehouder, tenzij de bestuurder de opvatting van de ambtenaar deelt. Wel dient dat dan zichtbaar te worden gemaakt in de nota. De opvatting van de bestuurder wordt niet van een ambtelijk commentaar voorzien. De bestuurder dient zich te kunnen herkennen in een deel van de afwegingen van verschillende standpunten die door de ambtenaar zijn geschetst.
- Ten aanzien van de vakinhoudelijke inbreng van andere afdelingen is er sprake van een integraal advies. De ambtenaar is budgethouder en daarmee verantwoordelijk voor de financiële aspecten, ook al heeft hij of zij overleg gepleegd met de afdeling financiën.
- Nadat de opvatting van de bestuurder in de nota is verwoord, zal het ambtelijk management geen enkele wijziging in het origineel meer aanbrengen.
- Indien de ambtenaar niet op een lijn zit met het ambtelijk management dan is het niet zo dat de opvatting van het management voor die van de ambtenaar gaat. De ambtenaar is wel verplicht om die opvattingen op te nemen in het advies maar zal uiteindelijk bij de afweging zijn eigen opvatting tot advies maken.
- De secretaris van het college is uitsluitend bevoegd om te besluiten of een nota wel of niet rijp is voor beraad in het college en wanneer daartoe het geëigende moment is. Hij zal iets terugleggen in de lijn indien hij vindt dat aan het stuk iets ontbreekt. Met andere woorden hij heeft een indirecte aanvullingsverantwoordelijkheid. Hij is niet bevoegd iets terug te leggen om te proberen een aantal zaken uit de nota te halen.
- Het is uiteindelijk de ambtenaar die aanvulling op zijn eigen stuk pleegt en dus zelf besluit of iets wel of niet in de nota wordt gewijzigd en pleegt vervolgens weer overleg met de bestuurder voor aanvullend commentaar op zijn al dan niet gewijzigde nota. Dat voorkomt “oude jongens krentenbrood” in de top tussen management en bestuur. Daarnaast motiveert het ook ambtenaren om deugdelijke adviezen op te stellen en geeft het iets aan over de mate waarin ambtenaren serieus worden genomen. Niet de plaats in de organisatie is belangrijk voor het advies maar de brede integere afweging binnen een brede context. Dat past ook prima in een platte gemeentelijke organisatie. Daarbij is de rol van het management een coachende in plaats van een vakinhoudelijke.
- Als het advies aan de orde is in het college, omdat er kennelijk niet op voorhand overeenstemming is (” op bespreken gezet”) wordt het advies besproken en zo mogelijk/zo nodig wordt besloten af te wijken van het ambtelijk advies. Daarvan wordt melding gemaakt in de B&W-notulen door de secretaris, waarbij wordt ingegaan op het waarom van het contrair gaan. Er wordt ondershands dus geen geagendeerd advies veranderd naar de opvatting van een lid van het college of leden van het college: ook onwelgevallige adviezen worden geagendeerd en daarop wordt een besluit genomen: democratie is niet voor bange mensen en transparantie voorkomt niet-integer gedrag.
- Als de besluitvorming van het college, naar het oordeel van de ambtenaar of een andere ambtenaar, de toets der kritiek niet kan doorstaan (in strijd met het recht of integer handelen) dan is hij of zij verplicht daarvan terstond rechtstreeks melding te doen bij de commissaris of de burgemeester als integraal coördinator van het bestuurlijk proces en als hoeder van de integriteit. Dit verplicht actief optreden komt in de plaats van de klokkenluidersregeling, in het belang van de lokale democratie.
- De procedure wordt gevoerd in samenspraak en met steun van de integriteitsfunctionaris. In plaats van bescherming van de klokkenluider aan de achterkant komt er een verplichte meldingsprocedure aan de voorkant. Niet melden is een plichtverzuim. Dat past binnen het organiseren van tegenspraak en het elkaar aanspreken vanwege vermeende integriteitsschendingen.
- Loyaliteit gaat niet boven integriteit. Integriteit vraagt wel zorgvuldigheid. Dat betekent dat na besluitvorming, al dan niet via twee instanties en na tussenkomst van de integriteitsprocedure, de bestuurlijke processen zo worden doorlopen als ze zijn afgesproken. Dat betekent dat in het proces de ambtena(a)r(en) daar reageren waar ze (hadden) moeten reageren.
- Daar waar het bestuurlijk traject wordt doorlopen wordt integer gehandeld. Ambtenaren geven slechts op verzoek van statenleden of raadsleden feitelijke informatie waarbij de (voorlopige) standpunten van het college worden gerespecteerd. Daar wordt dus niet meer ingegaan op andere mogelijkheden. Dat is des politieks om daar op dat moment wel of niet iets van te vinden. De ambtenaar verduidelijkt hooguit verschillende mogelijkheden, waarbij het standpunt van het college wordt verdedigd. Op dat moment gaat loyaliteit boven alles. Het college en ambtenaren spreken na finale afweging in het college, dus na eventuele heroverweging, met één mond. Via de pers wordt dat ook gedaan waarbij een persoonlijke opvatting van een individueel ambtenaar nooit naar buiten zal worden gebracht. Alleen de opvatting van het college is dan nog van belang.
- Verdere besluitvorming zet zich voort door middel van een voorstel aan provinciale staten of gemeenteraad. Bij de stukken wordt gevoegd het integrale eerdere advies met verschillende opvattingen. Dat betekent dat de staten of de raad bij de ter inzage gelegde stukken kennis kan nemen van de ambtelijke nota.
- In het bestuursvoorstel zijn alternatieven opgenomen. Een alternatief is niet het niet besluiten tot a, maar een alternatief is te besluiten tot b , waarbij wordt vermeld waarom het college de staten of de gemeenteraad adviseert daartoe niet over te gaan.
- In ieder raadsvoorstel staan de alternatieven uit het eerder uitgebrachte advies.
- Als er een aanvullend alternatief ingebracht wordt door de politiek middels een opvatting van een deel van de politiek in een staten- of raadscommissie, dan is de procedure met betrekking tot de totstandkoming van het gewijzigd raadsvoorstel gelijk aan die van de totstandkoming van het eerdere advies (vanaf punt 2 dus).
